2015年至2018年间,国会围绕EB-5激烈争论,却几乎没有做出任何改变。旨在提高最低投资额、将目标就业区地图的划定权从各州收回并增加诚信要求的议案被提出、在草案阶段协商,最终被搁置。真正获得通过的,是对区域中心项目的一连串短期重新授权,它们被拼接到任何恰好在推进的拨款法案上,有时只争取到几周时间。1990年设定的$500,000和$1,000,000门槛在整个时期都原封未动。
各方诉求为何,又为何一事无成
形成了两大阵营,而任何一方都无法单独推动一项议案通过。以Chuck Grassley和Patrick Leahy为首、身处参议院司法委员会的改革派,想要更高的投资下限、由联邦掌控TEA认定权,以及对欺诈的真正惩处。他们提出的American Job Creation and Investment Promotion Reform Act(即S. 1501)于 June 2015 出台,却从未进入全院表决。大型沿海城市的开发商最看重的是可预期性,他们在两党中都有盟友,这些议员所代表的选区正靠EB-5资金为高楼提供融资。
人人都认同这个项目存在问题。却没有人就该由谁来承担修复的代价达成一致。
TEA划界操纵,定义了那个时代的争斗
依据1990年的法规,目标就业区是指农村地区,或失业率至少达到全国平均水平150%的地区。各州一直负责划定这些地图直到2019年,而联邦政府接受它们的认定。正是这一组合催生了那个时代的标志性滥用。位于富裕社区的一座豪华高楼会将一连串人口普查区块串联起来,一直延伸到某个经济困顿的地区,直到合并后的平均值超过150%,该项目于是便符合$500,000的投资标准。
是算术在驱动这种行为。两档之间存在$500,000的差额,而各州的地图对任何雇得起顾问的人都敞开,于是几乎每一个募资项目都变成了TEA项目。改革派真正在意的选民群体,也就是农村的美国,却几乎见不到多少资本。这正是全部的怨言所在。
欺诈案件让情绪变得强硬
监督机构本已心存不安。Government Accountability Office在2015年报告称,USCIS缺乏评估整个项目欺诈风险所需的信息,这为改革派的听证会提供了事实依据。
接着便是Jay Peak案。在 April 2016,Securities and Exchange Commission起诉了佛蒙特州北部一组滑雪度假村和生物医药项目的运营方,指控他们从数百名EB-5投资者手中募集了超过$350 million,并将其中很大一部分用于募资文件从未描述过的用途。佛蒙特州自己运营着那个区域中心。一个由州政府运营的中心,坐落在参议员Leahy本人所在的州,成了说明该项目为何需要监管的典型案例,而EB-5中的SEC执法自那以后便一直伴随该项目。
权宜之计屡屡得逞自有其因
区域中心授权从来不是永久性法律。它依附于拨款,因此每当一个支出截止期到来,失效日期便随之移动,这给了行业一个反复出现的杠杆,也给了改革派一个反复出现、却始终未能赢下一次的人质局面。这个时代第一个真正的悬崖出现在 30 September 2015,改革派曾寄望它能逼出一项协议。然而 December 2015 的综合拨款法案把该项目延续到了 30 September 2016,却没有任何实质性改变,这种模式一直重复到2018年,偶尔以周为单位增量延长。
延期是阻力最小的路径,而且它对行业有利。一个还有三个月到期的项目仍然可以接受认购。而一个被改写、最低投资额大幅提高的项目,则会给已在推进中的每一笔交易重新定价。
投资者消化了这种不确定性。申请量在每个截止期之前激增,随后回落。双方的游说正是集中在这些截止期上,因为在最后一刻附加的附加条款既不需要听证,也不需要委员会表决。
最终是什么打破了僵局
立法没有做到。是行政部门先行动的,它在2019年发布了EB-5 Modernization Rule,生效日期为 21 November 2019,把最低投资额提高到$900,000和$1.8 million,并将TEA认定权从各州收回。在 June 2021,加利福尼亚州的一家联邦法院在Behring Regional Center v. Wolf一案中撤销了该规则,认定发布该规则的官员当时并未合法任职,于是投资额在数日之内便回弹到$500,000。规则制定文件可在EB-5规则的Federal Register存档中检索,而整个来龙去脉在2019年现代化及其逆转一文中有详细梳理。
随后,区域中心项目的授权在 30 June 2021 彻底失效。在长达八个多月的时间里,任何区域中心投资者都根本无法提交新的申请。
转机在 15 March 2022 到来,当时EB-5 Reform and Integrity Act of 2022作为Consolidated Appropriations Act的一部分成为法律,即第117届国会的H.R. 2471,并作为Public Law 117-103颁布。迟到了七年。2015至2018年间几乎每一项争论都出现在了那份文本里。最低投资额变为目标就业区内$800,000、其他地区$1,050,000。TEA认定权移交给了Department of Homeland Security。预留额度为农村项目保留了20%的签证、为高失业率地区保留了10%,并另有2%用于基础设施。审计与推广人注册随着一项新的诚信基金一同到来,而完整的RIA框架值得你在签署任何文件之前仔细研读。
把三个日期带入2026年的决定中
截止期政治从未停止,因此当前的这些日期理应在你的笔记中占有一席之地。区域中心授权延续至 30 September 2027。祖父条款位于8 U.S.C. 1153(b)(5)(S),即标题为"Protection from expired legislation"的分段,它涵盖在 30 September 2026 或之前提交的申请,因此恰好在那一天提交的申请也受保护。对投资额的首次通胀调整定于 1 January 2027,法定条文可通过8 U.S.C. 1153的United States Code条文查阅。
把这三个日期看作2015至2018年那套模式的重演,只是文书工作更规范了些。国会从未允许这个项目永久消亡。国会也从未赋予它永久地位。不妨问问任何一家发起方,一旦授权再次中断,你的资本和你的排队位置会怎样,然后把答案与完整的修正与延期记录相对照。