国会于 1990 年设立 EB-5，用外国资金购买美国就业。1990 年《移民法》围绕一项交换构建了第五类基于就业的优先类别：移民把资金投入一家新商业企业并承担风险，该企业至少雇用十名全职美国人，只有到那时移民才能保住永久居留权。绿卡是对这些就业岗位的支付，它从来都不是待售的产品，而正是这一项设计决定，几乎解释了当今令投资者沮丧的每一条 EB-5 规则。
1990 年法律实际交换了什么
该类别位于《移民与国籍法》第 203(b)(5) 节。读一读 8 U.S.C. 1153 中基于就业的优先类别法条，这项交易在条文本身的措辞中就一目了然。三件事必须同时成立：投资者使资金承担风险，资金投入一家新商业企业，且该企业为至少十名符合条件的美国工人创造全职岗位。国会随后把整个类别的上限定为每年全球基于就业的签证供应量的 7.1%，这说明 1990 年时人们的预期是何等有限。
最初的价格是 $1,000,000，如果资金投入目标就业区则降至 $500,000。这些数字并非为了听上去郑重其事而选定，它们是对在一家典型美国企业中支撑十个岗位需要多少资金的估算。价格跟随岗位，而非反过来。这仍然是当今数额背后的逻辑：TEA 内 $800,000，TEA 外 $1,050,000，首次通胀调整定于 2027 年 1 月 1 日。
这里还有一个竞争动机。其他国家早已推行投资移民计划，并在收拢那些原本可能跨越大西洋或太平洋流入美国的资金。美国的应对被刻意设计得更难满足，因为让任何人通过投资途径入境所付出的政治代价，是一笔可衡量的经济回报。
为何十个岗位规则是无人豁免的要求
一份 EB-5 案卷的大部分内容都有回旋余地。资金来源可以用多种方式举证，商业计划可以修订，进度可以催办。就业创造则没有类似的弹性。没有困境豁免，没有因投资较少而给予的部分抵免，也没有办法用已缴税款、所产生的租金或已建成的面积来替代。如果你在递交 I-829 表时岗位并不存在，你居留权上的条件就不会被解除，你的家人也就回到了原点。
这些定义是有意从严的。根据 8 CFR 204.6 的 EB-5 法规，全职意味着每周至少 35 小时，而符合条件的雇员必须是美国公民、合法永久居民，或另一名获授权工作的移民。你自己不算数，你的配偶和子女不算数，任何持非移民签证在美的人也不算数。8 CFR 216.6 中解除条件的规则随后要求证明企业已创立、资金已实际投入并持续维持、且岗位确实存在。
把这一点作为你审视任何被推介项目的第一道筛选。不是先问“我能不能拿回我的钱”，这固然极为重要但排在其次，而是先问“谁签发工资单，审裁官能否把其中十份追溯到我身上”。一个作为生意行得通、却通过无人能举证的假设来创造岗位的交易，是一笔糟糕的 EB-5 投资。
目标就业区与国会所希望的地理布局
TEA 折扣之所以存在，是因为私人资本不会自然而然地流向最需要它的地方。国会在两类地点提供了较低的入门价格。乡村指位于大都市统计区之外，且不在任何人口达 20,000 或以上的城市或镇内。高失业则指失业率至少达到全国平均水平 150% 的地区。两项测试都依据公开数据运行：失业数据来自 劳工统计局的地方失业统计，而决定乡村身份的边界则来自 人口普查局的大都市与小都市区计划。
多年来，这一意图因 TEA 划线而被削弱。人们把长长的一串串人口普查区从一处繁荣的开发地点一路拼接到一个陷入困境的社区，好让一座市中心大厦得以主张享受折扣价格。弥合这一漏洞的尝试及其引发的法庭之争，详见 EB-5 现代化：规则变化、诉讼与法院撤销。2022 年的法律最终把 TEA 认定权移交给国土安全部，并把高失业 TEA 限制在与其直接相邻的一个或多个人口普查区。
1992 年区域中心试点与对立法意图的偏离
在 EB-5 设立两年之后，国会增设了一个试点计划，允许指定的区域中心计入由经济模型推算出的间接和衍生岗位。这正是如今大多数 EB-5 资金投向集合项目、而非投资者亲自经营的企业的原因，它也把就业测试从一份工资记录挪到了一个投入产出模型。其起源故事见 EB-5 区域中心：解读 1992 年试点计划，而几年内便浮现的后果，包括在 1990 年代末重塑审裁的判例裁决，则在 1990 年代的 EB-5：早期争议、法院案件与对今天的启示中有所论述。
推算出的岗位是否符合 1990 年的立法意图，在华盛顿至今仍有争议、从未定论。批评者称一个间接岗位不过是电子表格的输出。支持者则指出，建筑支出和供应链采购雇用的是真实的人，而一项狭隘的工资单测试根本看不见他们。两种立场各有道理，这正是为何这场争论在每次重新授权时都会重现。这一争论的公众版本，在 EB-5 只是买签证吗？2026 年公众认知与现实的对照中有所剖析。
2022 年改革如何重申最初的交易
作为 Public Law 117-103 一部分而颁行的《2022 年 EB-5 改革与诚信法案》，读起来就像国会在把自己的话重申一遍、而且说得更响。预留份额把 20% 的签证引向乡村项目，10% 引向高失业地区，2% 引向基础设施，这正是通过签证排队、而非价格标签来落实的 1990 年地理目标。项目层面的审查随 I-956F 表而到来，由区域中心在投资者提交申请之前提交。一项诚信基金为审计和实地考察提供经费。USCIS 在 USCIS 政策手册关于投资移民的章节中阐明了它如何适用所有这些规定。
区域中心计划获授权至 2027 年 9 月 30 日，并附有祖父条款，在授权失效时保护在 2026 年 9 月 30 日前提交的申请。自 1990 年以来全部修订的完整脉络，见 EB-5 关键修订与延期：从 1990 年到 RIA 2022 的时间线。
1990 年立法意图对你自己案卷意味着什么
由此引出三条实际后果，它们对你的价值胜过任何宣传册。
- 承担风险就是承担风险。保证回报、赎回承诺以及那种从不真正释放的托管，并不是稳健的架构设计。它们与法条相抵触，USCIS 会把它们视作根本不存在合格投资的证据。
- 证据胜过雄心。一个岗位模型站得住脚、文件干净利落的朴素项目，会比一个数字依赖乐观投入的光鲜项目更早通过审裁。
- 该计划靠其经济成绩单存活。EB-5 能保住其政治许可，是因为它能拿出就业作为佐证。这正是为什么重新授权的辩论、配额之争与诚信规则最终都绕回到同一个问题，正如 EB-5 会变成永久性计划吗？2026 年关于该计划前途的辩论中所讨论的那样。
把 1990 年的设计当作一张警示标签而非历史来读。国会已明确表示签证是有条件的，而现代审裁案卷不过是要求你证明这一条件已经满足。