整个 1990 年代，EB-5 都是一个规则手册漏洞百出的小型计划。国会通过 1990 年《移民法》设立了它。每年 10,000 个签证名额。投资下限为 $1,000,000，在目标就业区内减半至 $500,000。每位投资人需创造十个全职就业岗位。几乎无人提交申请，随后在 1998 年，移民和归化局发布了一组判例裁决，使数千名投资人已经签署的交易架构失效，这些案件的审理因此停滞多年，与此同时国会和联邦法院则在为其收拾残局。
1990 年法规的要求
这一交易的核心是两项义务。将资本以处于风险的方式投入一家新商业企业。在大约两年内为符合条件的美国工人创造十个全职就业岗位，在此期间持有前 24 个月附带条件的绿卡。这些基本框架至今仍保留在 8 U.S.C. 1153，即基于就业的优先类别法规 之中。金额有所变动。架构则没有。
问题在于细节。实施细则 8 CFR 204.6 于 1991 年生效，必须定义法规未明确的术语，首先是什么才算新商业企业，以及“处于风险”究竟意味着什么。根据 204.6(e)，全职至今仍指每周至少 35 小时。该条款至今仍不允许投资人将两个兼职岗位相加以达到门槛，不过真正的岗位分担，即两名员工共同分担一个全职职位，则可以计入。
除了这条法规之外，几乎没有别的依据。一线审查官员依据的是投资人从未见过的内部备忘录。两位称职的律师可以读同一段文字，却构建出两套互不相容的交易，而在若干年里，两者都能获得批准。
1992 年的试点与区域中心的出现
1992 年一项拨款法案的第 610 条设立了区域中心试点计划。它从 10,000 个名额中划出每年 300 个签证的专项配额，这一数字在 1997 年被国会提高到 3,000。真正的创新在于计算方式。获指定的中心可以通过经济投入产出模型申报间接创造的就业岗位，而无需在工资册上逐一列出员工，因此建设支出和租户活动都变得可以计入。此后几乎每一美元 EB-5 资金都通过这一渠道流动，这一转变在 2000 年代和 2010 年代的 EB-5 中有所追溯。
却没有人建立与之匹配的监管。指定函内容单薄。在那个十年里，没有任何规定要求中心提交年度报表或向审计师公开账目，而如今这两项都是例行义务。
1998 年：已提交申请脚下的根基发生了动摇
INS 负责审查的副专员在 1998 年发布了判例裁决，改写了该计划在实践中的运作方式。Matter of Ho 认定，投资人需要一份全面且可信的商业计划书，并须随申请一并提交，而非承诺日后补交。Matter of Izummi 针对回购安排，理由是投资人能够按固定时间表收回的资本从来就不算真正处于风险之中，而且资金必须到达实际进行招聘的企业。Matter of Soffici 审查了一位买下现有酒店、并将购买价款视为合格资本的投资人。
单独来看，每一项裁定都站得住脚。真正的丑闻在于其适用方式。
INS 拿 1998 年的标准去对付数年前提交的申请，其中包括 I-526 已经获批、家庭正在申请解除条件的案件。那些听从律师建议、汇出资金、把子女送进美国学校的人被告知，其架构从一开始就从未合格。
为什么冻结持续了这么久？
在诉讼进行期间，受影响案件的审理基本停摆。投资人提起诉讼。国会听取了他们的意见，并于 2002 年通过救济措施，让许多 1998 年之前的申请人得以保留身份，并给予他们一个新的时间窗口来满足就业要求。2003 年，第九巡回法院在 Chang 诉讼中，拒绝将新的解释追溯适用于按旧有理解提交的申请。有些家庭为了一个最终答复等待了近十年。
申请量崩塌。一个每年设有 10,000 个签证名额的计划，只签发出几百个，而声誉损害比法律问题多持续了数年。这条长长的余波是批评者至今仍援引 1990 年代案例的原因之一，正如 对 EB-5 的长期批评 所显示的那样。
1990 年代如何体现在 2026 年的申请中
商业计划书的文件标准可直接追溯到 Matter of Ho，如今 USCIS 的要求写在 USCIS 政策手册第 6 卷第 G 部分 之中，而不再是未公开的备忘录。处于风险仍然是任何申请赖以成立的关键，尽管 EB-5 Reform and Integrity Act of 2022 用一个明确的两年期取代了旧有的、没有期限的维持要求。追溯适用，这一 1998 年的伤口，解释了国会为何最终在法规中写入了明确的保护条款。
这项保护如今至关重要。区域中心授权延续至 2027 年 9 月 30 日，而 8 U.S.C. 1153(b)(5)(S)，标题为“Protection from expired legislation”，即使该计划失效，也保全在 2026 年 9 月 30 日或之前提交的申请。1998 年的投资人则毫无此类保障。2022 年 Reform and Integrity Act 正是现代护栏被写入之处。
金额也发生了变化。1990 年确定的 $1,000,000 与 $500,000 这一对数字一直沿用到 2019 年，随后经历了一项规则和一次法院撤销，2019 年现代化的经过 对此有所介绍。如今的数字是目标就业区内 $800,000，区外 $1,050,000，首次法定通胀调整定于 2027 年 1 月 1 日。
在看推介材料之前，先读文件
对于一个即将投入 $800,000 的人来说，那个十年给出的有用教训很具体。文件说了算。索取有限合伙协议，以及新商业企业与开发商之间的贷款文件，然后仔细读一读：如果项目建设进度延误两年，你的资本会怎样。任何关于保证回款日期的承诺，都是 Izummi 在 1998 年指出的那同一个缺陷，只是换了身更新的外衣。
也要核对提交顺序，因为投资人经常把它弄反。区域中心必须先提交表格 I-956F，用于该具体募集项目，你才可以提交 I-526E 表格。USCIS 必须先批准该 I-956F，你的申请才能获批；但若在提交之前苦等批准，只会白白放弃一个本可占住的优先日。不通过中心、自行经营企业的投资人仍使用 I-526 表格。
然后问一个在 1996 年会显得毫无意义的问题。如果授权在我完成之前失效，我的资本和我的申请会怎样？