真正塑造 EB-5 的立法节点只有四个。国会在 Immigration Act of 1990 中创设了这一类别，并在 1992 年加入了区域中心试点。随后 DHS 于 2019 年将目标就业区的最低投资额提高到 $900,000，但联邦法院在 2021 年 6 月撤销了这项规则。国会以 EB-5 Reform and Integrity Act of 2022 作出回应，该法于同年 3 月 15 日签署。其间发生的一切都只是重新授权，通常附加在拨款法案上，也通常在截止日期前几天才通过。投资者应将这种规律视为警示，而非无关紧要的琐事，因为当前的授权将于 2027 年 9 月 30 日到期，投资金额将于 2027 年 1 月 1 日按通胀进行调整。
1990 年：国会创设第五优先类别
Immigration Act of 1990 搭建了至今仍在沿用的框架。每年一万个签证名额，包含配偶和 21 岁以下的子女。一百万美元的资本，或在目标就业区内为其一半。为符合条件的美国工人创造十个全职工作岗位。两年的有条件居留期，之后投资者才能申请解除条件。
法条文本见 8 U.S.C. 1153，实施细则见 8 CFR 204.6，在三十多年里几乎没有变化。1991 年写下的定义至今仍在决定案件的结果。请注意，8 CFR 204.6(e) 始终将多个兼职岗位的组合排除在工作岗位计数之外，即便其工时相加也不计入；而两名员工之间真正的工作分担安排则可以计入。1990 年确定的两项特征，即十个工作岗位的要求和两级投资金额，在此后的每一次改写中都得以保留，这可以很好地说明国会认为哪些内容可以商量、哪些绝不触碰。国会当初为何想要这一切，见 我们关于国会立法意图的页面。
1992 年的一个试点如何变成整个行业
直接投资被证明进展缓慢。富裕家庭并不想在俄亥俄州经营一家餐馆，而且主管机关只计算投资者自己的企业直接创造的工作岗位。1992 年通过的一项拨款法案 Public Law 102-395 的 Section 610 创设了 Immigrant Investor Pilot Program，并每年为投资于指定区域中心的投资者预留 300 个签证名额。
一项改动起到了全部作用。用经济模型估算出的间接就业和引致就业现在可以计入，大型房地产项目几乎在一夜之间就能用汇集的 EB-5 资金获得融资。
这个试点作为试点存续了三十年。它的授权一次又一次到期，不得不反复续期，有时只续几周。
1998 年的四项裁决使市场冻结多年
1998 年，主管机关发布了一批判例裁决，其中最著名的是 Matter of Izummi 和 Matter of Soffici，它们否定了业界原以为可以接受的架构。回购协议和保证回报率先被否。分期付款安排和资本严重不足的企业紧随其后。
数千份申请陷入停滞，一些已获批的投资者多年处于悬而未决的境地。国会最终以 21st Century Department of Justice Appropriations Authorization Act of 2002（Public Law 107-273）介入，为受这一追溯性转变波及的投资者提供了救济，并推动主管机关清理积压案件。这一事件至今仍影响着律师起草募资文件的方式，EB-5 的早期岁月 对此有更详细的描述。
靠拨款法案重新授权，以及一次漫长的失效
从 1990 年代末起，区域中心项目一直在勉强维系。它被单独延期了十几次，通常是通过临时拨款决议或综合拨款一揽子法案。2012 年签署的一次为期三年的延期将其延续到 2015 年 9 月 30 日，此后的续期都以数月为单位递增，而相互竞争的改革法案则在委员会中夭折。律师们学会了围绕国会可能兑现也可能不兑现的到期日来起草托管资金的释放条款，那十年间的每一份营销材料都会有一段关于政治风险的文字，而事实证明这种担忧完全有理有据。没有人是有意这样安排的。
随后一切戛然而止。授权于 2021 年 7 月 1 日失效，在长达八个半月的时间里，完全无法提交新的区域中心申请。已经承诺投入的资金滞留在托管账户中。项目暂停。像这样规模的项目究竟是否还应继续依赖日落日期存续，关于让 EB-5 永久化的辩论 对此展开了讨论。
为何最低投资额从 $500,000 涨到 $900,000 又降了回来
DHS 于 2019 年 7 月发布了 EB-5 Modernization Rule。该规则自 2019 年 11 月 21 日起生效，将目标就业区的最低投资额从 $500,000 提高到 $900,000，并将标准金额从 $1,000,000 提高到 $1.8 million。各州机构也失去了通过在全市范围内串联多个人口普查区来指定目标就业区的权力。
这项规则维持了 19 个月。2021 年 6 月，加州北区的一名联邦法官在 Behring Regional Center LLC v. Wolf 案中将其撤销，认定签署该规则的官员并非依法任命。最低投资额一夜之间恢复为 $500,000 和 $1,000,000。九天之后，随着授权失效，区域中心的申请也停止了，因此在 RIA 生效前的九个月里，大部分时间是直接投资者在按旧金额提交申请。
这一事件留下了两条经验。以行政规章创设的规则，可能仅凭程序性理由就在法院被推翻。而写入成文法的金额，则需要国会立法才能改变，而这恰恰是接下来发生的事情。完整的来龙去脉见 我们关于 2019 年现代化规则的页面。
看清 2022 年成文法究竟改变了什么
Reform and Integrity Act 是作为 Consolidated Appropriations Act, 2022 的一个分编出台的，这就是为什么对整个签证类别的改写会出现在一部政府拨款法案之中。全文见 Public Law 117-103，立法沿革见 congress.gov 上关于 H.R. 2471 的页面。
- 投资金额。目标就业区内为 $800,000，区外为 $1,050,000。首次通胀调整应于 2027 年 1 月 1 日进行，此后每五年一次。
- 预留名额。每年 EB-5 名额的 20% 预留给乡村项目。高失业率地区占 10%，基础设施占 2%。
- 同步提交。合法身处美国且有可用签证名额的投资者，可以在提交投资者申请的同时提交 Form I-485。
- 新表格。区域中心通过 Form I-956 申请指定资格，并为每个具体的募资项目提交 Form I-956F。年度报告改用 Form I-956G，有偿推介人则通过 Form I-956K 登记。
- 诚信基金。每个区域中心每年缴纳 $20,000，如果上一财政年度的投资者不超过 20 人则减为 $10,000，此外每提交一份投资者申请还需缴纳 $1,000。
- 审计。USCIS 必须至少每五年对每个区域中心审计一次，并可在提前 24 小时通知的情况下进行实地走访。
- 既往权利保留。在 2026 年 9 月 30 日或之前提交的申请，即使区域中心项目再次失效也会继续得到处理。
USCIS 还获得了它此前三十年一直缺乏的权力，包括因一贯的虚假陈述行为而终止某个区域中心的权力，以及将任何具有取消资格的犯罪或证券违规记录的人排除在募资项目任何角色之外的权力，Form I-956H 正是为此而设。有一个先后顺序的要点，在营销材料中总是被说错。一旦区域中心为某个具体项目提交了 I-956F，投资者即可提交 Form I-526E。USCIS 必须先批准 I-956F，之后这些申请才能获批；而把自己的申请拖到批准到来之后再提交，只会白白放弃数月的优先日。要了解更全面的情况，请见 我们对 RIA 的概览，然后阅读主管机关自己在 USCIS Policy Manual, Volume 6, Part G 中的指导意见。
在汇款之前，把三个日期记入日历
- 2026 年 9 月 30 日。在此日期或之前提交的申请依据 8 U.S.C. 1153(b)(5)(S) 享有既往权利保留，从而在未来发生失效时仍受保护得以继续处理。
- 2027 年 1 月 1 日。对 $800,000 和 $1,050,000 门槛的首次法定通胀调整。
- 2027 年 9 月 30 日。区域中心授权当前的到期日，也是国会将要为之争论的截止日期。
国会从未让 EB-5 永久终结。它也从未一次性给予这个项目超过数年的确定性，这一习惯自 1992 年以来从未打破。接下来可能发生什么，见 我们对 2027 年日落前可能改革的分析。